NIST przedstawił wyniki badania „Spory o miedzę”, czyli o zmianach granic między gminami”, w którym sformułował wnioski i rekomendacje w zakresie zmian w przepisach dotyczacych procesu zmiany granic administracyjnych. 

Z analizy Instytutu wnika, że w latach 2019-2024 połowa z 32 zaakceptowanych zmian granic została przeprowadzona wbrew wynikom konsultacji społecznych. Wskazano przy tym, że zmiany granic jednostek samorządowych wywoływały niezależnie od przebiegu całego procesu duże emocje i były tematem licznych konfliktów lokalnych. Z badania wynika, że co najmniej dwanaście razy były przedmiotem wniosków kierowanych do Trybunału Konstytucyjnego.

W opracowaniu wskazano na powszechne przekonanie o konieczności doprecyzowania obecnych przepisów w zakresie zmian granic administracyjnych jednostek samorządu terytorialnego.  

"Obrazowo można powiedzieć, że kierowanie się zasadą subsydiarności wymaga przyjęcia zasady domniemania trwałości granic, analogicznej do domniemania niewinności w prawie karnym. A zatem – tak jak trzeba dowodzić winy (a nie niewinności) – tak powinniśmy wymagać dowiedzenia konieczności zmiany granic (a nie konieczności ich utrzymania w dotychczasowym kształcie)" – ocenił prof. Paweł Swianiewicz, prezes NIST.

Czas wprowadzania zmian

Zdaniem ekspertów NIST zmiany prawne w zakresie regulacji zmian granic jst powinny iść w trzech kierunkach.

Przede wszystkim należałoby ograniczyć okres, w którym mozna korygować granice administracyjne. Według Instytutu zmiany granic gmin powinny być wprowadzane od nowej kadencji władz samorządowych, a nie w dowolnych momentach w trakcie kadencji.

Obecne przepisy mówią tylko o tym, że zmiana powinna być wprowadzana od początku roku kalendarzowego (art. 4 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm).

"Jeśli samorząd traktujemy jako ważną instytucję demokratycznego państwa, a nie tylko maszynkę do dostarczania usług publicznych – to zmiana granic w trakcie kadencji powinna skutkować natychmiastową organizacją przyspieszonych wyborów organów samorządów w objętych zmianami jednostkach. W przeciwnym razie legitymacja demokratyczna wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz radnych gminnych (miasta) budziłaby poważne wątpliwości" - wskazano w analizie.

Zdaniem Instytutu dotychczasowa praktyka odbiegała od tych zasad – zmiany były niejednokrotnie wprowadzane w połowie kadencji, a mandat wybranych organów samorządów nie podlegał weryfikacji w formie przyspieszonych wyborów.

"Warto zauważyć, że przyjęcie postulatu zmian granic tylko od początku nowej kadencji załatwia przy okazji postulat zgłaszany przez ZGW RP dotyczący karencji na ponowny wniosek po odrzuceniu poprzedniego" - wskazano w analizie NIST.  

Wzmocnienie roli konsultacji społecznych

Zdaniem ekspertów NIST, aby zapobiec praktyce pomijania konsultacji społecznych w zakresie zmiany granic miast i gmin należałoby wprowadzić obowiązek konsultacji w formie referendum lokalnego. W ich ocenie wydłużeniu powinien wówczas ulec czas przeznaczony na konsultacje społeczne (obecnie przepisy mówią o trzech miesiącach). Wynik referendum miałby charakter doradczy, a nie wiążący. Rada Ministrów zachowałaby prawo podjęcia decyzji nawet wbrew wynikom konsultacji (co dotychczas zdarzało się dość często). 

Rekompensaty finansowe dla gmin tracących na zmianie granic

Eksperci NIST zwrócili uwagę, że czesto zdarza się, że fragment gminy zmieniający swoją przynależność administracyjną jest związany z nadproporcjonalnie wysokimi dochodami generowanymi do budżetu gminy. Według nich, jeżeli wielkość generowanych dochodów własnych w przeliczeniu na jednego mieszkańca terytorium przekazywanego do innej gminy jest wyraźnie wyższe (np. o ponad 20%) od średniej dla całej gminy, jednostka „oddająca” kawałek swojego terytorium powinna przez kilka lat otrzymywać rekompensatę poniesionej „straty”.

"Pozwoli to uniknąć konieczności nagłej, szokowej zmiany polityki budżetowej. Stopniowej akomodacji do zmiany mógłby sprzyjać np. 5-letni okres przejściowy: w pierwszym roku gmina dostawałaby rekompensatę w wysokości 100% poniesionej „straty”, w drugim roku 80%, w trzecim 60%, w czwartym 40%, a w piątym 20%. Zdaniem Instytutu rekompensata taka powinna być wypłacana przez gminę przejmującą określone terytorium". 

Powyższe postulaty powstały na podstawie badania Narodowego Instytutu Samorządu Terytorialnego „Konflikty o przestrzeń, przestrzeń dla konfliktu? „Spory o miedzę”, czyli o zmianach granic między gminami”, które dostępne jest na stronie nist.gov.pl w zakładce badania. 

mp/