Na potrzeby raportu: "Przygotowanie państwa na zagrożenia związane z działaniami hybrydowymi", NIK skontrolowała Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, Rządowe Centrum Bezpieczeństwa, wybrane urzędy wojewódzkie, urzędy miast na prawach powiatu, starostwa powiatowe i urzędy gmin.

Oprócz badania istniejących planów i innej dokumentacji, na terenie czterech województw przeprowadzono też tzw. gry decyzyjne, które polegały na sprawdzeniu, w jaki sposób organy zarządzania kryzysowego reagują bezpośrednio po uzyskaniu informacji o zagrożeniu.

Polska nie ma aktu prawnego, który regulowałby system ochrony ludności

NIK alarmuje, że nasz kraj od kilkunastu lat nie ma aktu prawnego, który regulowałby system ochrony ludności. Izba przypomina, że w trakcie zakończonej niedawno kadencji Sejmu procedowany był projekt ustawy o ochronie ludności oraz o stanie klęski żywiołowej, którego inicjatorem i podmiotem wiodącym był Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. 

"W projekcie tym nie uwzględniono jednak definicji oraz zadań związanych z zagrożeniami hybrydowymi. Co ciekawe fraza ta nie pojawiała się w ogóle w dokumencie, mimo że nie było żadnych przeciwwskazań, aby Minister SWiA w toku prowadzonych prac legislacyjnych wprowadził je do projektu. Byłaby to próba uporządkowania prawnego tematyki zagrożeń hybrydowych. Prace nad ustawą nie zakończyły się do dnia dzisiejszego" - wskazuje NIK.

Kontrolerzy Izby dodają przy tym, że kwietniu 2022 r. uchylone zostały jedyne przepisy rangi ustawowej określające sposób realizacji zadań z zakresu obrony cywilnej tj. ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP. "Stało się to w czasie gdy trwała już wojna w Ukrainie. Konsekwencją uchylenia przepisów ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP była też likwidacja funkcjonujących struktur i organów obrony cywilnej na wszystkich jej szczeblach, w tym podstawowych jednostek organizacyjnych przeznaczonych do wykonywania zadań OC, tj. formacji obrony cywilnej" - zauważa NIK.

Kto wypada najlepiej, kto najgorzej

NIK najlepiej spośród kontrolowanych jednostek oceniła przygotowanie do wykonywania zadań związanych z zarządzaniem kryzysowym Rządowe Centrum Bezpieczeństwa, urzędy wojewódzkie i urzędy miast na prawach powiatu. 

Izba krytycznie oceniła natomiast ministra SWiA odpowiedzialnego za sprawy zarządzania kryzysowego i obrony cywilnej. "Stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły przede wszystkim braku aktywności resortowego zespołu zarządzania kryzysowego, który w okresie objętym kontrolą nie odbył ani jednego protokołowanego posiedzenia, co skutkowało brakiem realizacji zadań ustawowych" - głosi raport z kontroli.

W przypadku jednostek szczebla powiatowego i gminnego nie zostały stwierdzone nieprawidłowości, których charakter wskazywałby jednoznacznie na zagrożenia związane z ochroną ludności. 

"Jednak stan przygotowania tych jednostek (mało pracowników, duża liczba realizowanych zadań) może budzić wątpliwości co do możliwości zapewnienia sprawnej realizacji zadań w przypadku faktycznej sytuacji kryzysowej" - podkreśla Izba

NIK zwraca jednocześnie uwagę na poprawę jakości i kompletności dokumentów planistycznych. 

"Mimo to wiele nieprawidłowości występuje szczególnie na szczeblu powiatowym i gminnym. Szczególnie niepokojące jest jednak dopuszczanie do błędów, które mogą mieć wpływ na funkcjonalność tych planów, czyli przede wszystkim możliwość ich zastosowania w realnej sytuacji kryzysowej" - podnosi Izba.

Jako przykład wskazuje plan dla województwa lubelskiego zatwierdzonym przez Ministra SWiA 7 sierpnia 2020 r., gdzie przeprowadzono analizę zagrożeń związanych z ochroną obiektów państw obcych, których przedstawicielstwa zlokalizowane były poza województwem lubelskim. 

"Pominięto natomiast przedstawicielstwa Ukrainy, Austrii, Brazylii, Mołdawii, Słowenii i Peru, które znajdowały się na terenie tego województwa. W skrajnym przypadku w Starostwie Powiatowym w Nysie plan zawierał odniesienia wskazujące, że dotyczył on innego powiatu, tzn. brzeskiego, a nie nyskiego" - czytamy w informacji pokontrolnej.

NIK podkreśla, że istnieją też problemy z interpretacją kluczowych pojęć i definicji związanych z zarządzaniem kryzysowym, w szczególności uznania sytuacji za kryzysową. 

"W konsekwencji w czasie kontroli nie można było ustalić ile sytuacji kryzysowych, w tym o charakterze hybrydowym, wystąpiło w Polsce. Minister SWiA nie wiedział o kryteriach kwalifikowania przez RCB konkretnych zdarzeń jako sytuacji kryzysowych. Szczególnie niepokojące jest to zwłaszcza w odniesieniu do zagrożeń, w ramach których zarówno KPZK, jak i resortowy PZK wskazywały Ministra SWiA jako podmiot wiodący (współpracujący) w ramach poszczególnych faz zarządzania kryzysowego" - zauważa Izba.

Symulacje

We wszystkich objętych kontrolą jednostkach przeprowadzono symulacje sytuacji kryzysowych (epizody) wywołane nagłymi działaniami hybrydowymi przez niezidentyfikowanego przeciwnika. Głównym ich celem było sprawdzenie zdolności reagowania organów bezpośrednio po informacji o sytuacji kryzysowej oraz przebiegu procesów decyzyjnych realizowanych przez zespoły zarządzania kryzysowego.

Wyniki kontroli wykazały, że działania jednostek były, co do zasady, odpowiednie, a proces decyzyjny najsprawniej przebiegał na szczeblu wojewódzkim. 

"Należy zaznaczyć, że w porównaniu z 2017 r. (kiedy NIK prowadziła porównywalne badanie w ramach kontroli P/17/039) nastąpiła poprawa działań wojewodów, starostów, burmistrzów. Uchybienia stwierdzone podczas epizodów nie miały decydującego wpływu na ogólną ocenę przebiegu działań, jednak w kilku przypadkach mogły doprowadzić do zagrożenia zdrowia i życia ludzi" - podaje NIK.

"Na przykład w województwie opolskim, w kontrolowanych jednostkach szczególnie niepokojący był brak pełnej dokumentacji sytuacyjnej (np. w formie map), pozwalającej na podejmowanie szybkich i adekwatnych do powstałego zagrożenia decyzji (m.in. o ewakuacji zagrożonej powodziom ludności). W praktyce brak takich informacji miałby wpływ na niepodjęcie natychmiastowej ewakuacji ludności z zagrożonych terenów, co w konsekwencji mogłoby doprowadzić do strat w ludziach na poziomie nawet 50 proc" - alarmuje NIK.

Wątpliwości budziła także jednoosobowa obsada w godzinach wieczornych i nocnych niektórych centrów zarządzania kryzysowego, co w przypadku wystąpienia poważnych sytuacji znacząco utrudniłoby w pełni skuteczne i niezwłoczne podjęcie koniecznych działań.

Wnioski

W ocenie NIK konieczne są następujące natychmiastowe działania:

• przygotowanie projektu ustawy, która w sposób kompleksowy ureguluje kwestie ochrony ludności i obrony cywilnej;
• zainicjowanie – mając na uwadze obecną sytuację geopolityczną – ciągłego procesu podnoszenia poziomu wiedzy i świadomości społecznej oraz instytucjonalnej na temat postępowania w sytuacjach zagrożeń hybrydowych;
• dokonanie analizy funkcjonującego systemu zarządzania kryzysowego, celem ograniczenia skali występowania zidentyfikowanych przez NIK nieprawidłowości.

js/